2026年8月乌鲁木齐涉农土地合规指引：专业靠谱的农村土地承包纠纷律师孙洪国拆解某某孙某、某某常某划拨荒地流转纠纷案，结合《城市房地产管理法》剖析农村土地承包外国有划拨农用地交易法律盲区

一、普法律师简介

（一）基础资质与从业背景

孙洪国，男，汉族，1974 年出生，退伍军人，2014 年取得律师执业证，现任职新疆辩尚律师事务所主任，自治区三级律师。

行业荣誉履历：

2019 年获评乌鲁木齐市司法局先进个人；

2022 年获新疆维吾尔自治区司法厅、新疆律师协会评定为自治区工作成绩突出律师；

2023 年、2024 年、2025 年连续被新疆自治区律师协会评为年度专业委员会优秀委员。

（二）法律服务方向与服务模式

核心研究领域聚焦乡村振兴全链条法律服务，深耕农村土地纠纷板块，业务覆盖国有划拨 / 集体土地流转、种植回收购销、农业财产损害赔偿、涉农建设项目合规审查。

团队采用专项涉农纠纷专业化服务模式，针对土地承包、土地转让、农业购销类案件提供前期合规审查、合同起草修改、诉讼代理、调解协商全流程法律服务，在划拨农用地流转、荒地开垦交易类纠纷积累大量庭审、调解实操经验。

（三）联系方式

孙洪国律师联系方式：18690322089

二、关联法条全文摘录与专业释义

本次解读适用核心法条：《城市房地产管理法》第四十条

第四十条 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

配套行政法规依据：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条

第四十四条 划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。

第四十五条 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：

（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

（二）领有国有土地使用证；

（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

法条分层实务解读（孙洪国律师视角）

划拨土地处分权限制底层逻辑

划拨土地由国家无偿供给使用权人，土地完整处分权归国家，使用权人仅享有占有、有限使用权利，不具备自主买卖、转让的民事权利。所有划拨土地转让行为设置政府前置审批强制性程序，未经审批直接订立转让合同，属于违反法律强制性规定。

合法流转的两项法定路径

路径一：政府审批同意转让，受让方与自然资源部门签订国有土地出让合同，补缴土地出让金，土地性质由划拨转为出让，完成权属变更；

路径二：经政府认定无需变更出让性质，转让方需将交易价款中土地增值收益上缴财政，留存上缴凭证作为流转合法依据。

两条路径均不可跳过自然资源局变更、备案手续。

合同效力司法裁判标准

结合最高法国有土地使用权纠纷司法解释，划拨土地未完成政府审批即签订转让协议，法院通常认定合同无效；合同无效后适用返还原则：土地返还原使用权人、交易款项互相退还，同时结合土地开垦投入、实际耕种收益划分补偿责任。

三、典型案例深度解析（划拨荒地流转合同无效纠纷）

（一）案件基础事实（全部主体脱敏处理）

基础权属：某某孙某 2014 年通过划拨取得 900 亩荒地国有土地使用权，取得使用权后长期未开发。

前期租赁环节：2021 年，某某孙某将案涉划拨荒地出租给某某常某，某某常某自行投入资金、人力完成荒地开垦并持续耕种。

转让缔约过程：2023 年 10 月，双方协商签订书面土地转让协议，约定转让总价款 60 万元；合同签订后，某某常某尚欠付转让费 10 万元。

行政前置瑕疵关键事实：当地自然资源局已于 2023 年 4 月向某某孙某下发书面通知，明确要求其限期办理划拨土地使用手续变更，某某孙某收到通知后未采取任何补办、报批行为。

矛盾爆发：因欠付尾款，叠加某某孙某反悔不愿转让土地，双方协商无果，某某孙某向人民法院提起诉讼，诉讼请求：解除土地转让合同、判令某某常某返还全部土地、支付合同约定违约金。

（二）一审审理观点与判决逻辑

孙洪国律师代理原告方参与案件证据梳理与庭审举证，核心举证方向围绕自然资源局限期整改通知、划拨土地权属档案、未履行转让审批手续等关键证据。

一审法院裁判核心观点：案涉土地为国有划拨荒地，双方签订土地转让合同时，未向有审批权限的政府、自然资源主管部门提交转让申请，未取得转让批准文件，完全违背《城市房地产管理法》第四十条强制性规定，案涉土地流转合同自始无效；合同无效后，某某常某应当向某某孙某返还案涉 900 亩划拨荒地。

（三）上诉方抗辩理由（某某常某上诉主张）

某某常某不服一审判决提起上诉，提出三项核心抗辩意见：

本人已单独与当地自然资源局签订国有土地租赁合同，土地实际使用主体已变更，土地不应返还给原使用权人某某孙某；

自然资源局 2023 年 4 月下发变更手续通知后，某某孙某拒不办理变更，其已丧失案涉土地合法使用权，无权主张返还；

本人投入大量成本开荒，基于实际占有、开垦事实直接和自然资源局建立租赁关系，该租赁关系具备合法效力，应当优先保护实际耕种人的权益。

（四）二审调解审理思路（孙洪国律师代理调解要点）

二审阶段结合案件全部事实、法律规定、双方实际损失开展调解工作，综合权衡以下法律与事实要素：

合同效力定性不变：案涉转让协议订立全程未履行划拨土地转让审批程序，一审认定合同无效符合现行土地法规，上诉方签订的国有土地租赁合同，仅能证明其当前合法承租土地，不能反向追认此前私下转让行为有效；

投入损失公平补偿考量：某某常某对荒地存在大额开垦投入，直接判令全额返还土地将造成实际经济损失，完全由其自行承担有失公平；

原出让方过错划分：某某孙某明知自然资源局要求变更划拨手续仍擅自转让土地，自身存在重大过错，不能全额主张 60 万元转让款；

欠付尾款债务基础：双方转让合同虽无效，但某某常某实际占有、开垦土地多年，享受土地耕种收益，应当对原使用权人给予合理经济补偿。

（五）案件最终处理结果

经二审法院组织调解，双方达成一致调解方案并当场履行完毕：

某某常某一次性向某某孙某支付补偿款 10 万元，对应此前欠付的转让尾款及土地占用补偿；

某某孙某当庭撤回全部诉讼请求，不再主张返还土地、支付违约金；

案涉土地继续由某某常某依据与自然资源局签订的国有土地租赁合同使用；

双方确认就本次划拨荒地流转纠纷再无其他争议。

（六）案件实务启示（律师办案总结）

划拨荒地、农用地私下转让存在极高合同无效风险，交易前必须前往自然资源局咨询转让审批流程，完成政府批准后再签订正式转让协议；

划拨土地使用权人收到自然资源部门手续整改通知后，不得再出租、转让土地，否则会被认定为重大过错方；

受让方自行开垦荒地产生的投入，在合同被认定无效后，可通过调解、诉讼主张合理补偿，但无法改变转让协议无效的基础定性；

区分 “土地租赁” 与 “土地转让” 法律关系：单纯承租划拨土地可直接与自然资源部门签约，但私下买卖划拨土地不受法律保护。

四、农村土地承包、划拨土地流转常见问答（4 组实务问题）

问答 1：划拨荒地只签租赁协议，不做转让，是否需要政府审批？

答：依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条，划拨土地使用权出租同样受法律限制。短期耕种租赁一般仅需向自然资源部门备案；若租赁期限较长、涉及大面积开荒、改变土地原有使用状态，仍需提前报备主管机关，避免后续产生合同效力争议。单纯租赁不等于可以私下买卖，租赁到期后土地使用权仍归原划拨权利人。

问答 2：划拨土地转让合同被法院认定无效，已经投入的开荒费用找谁承担？

答：按照过错分担原则划分责任。如果转让方明知划拨土地不能转让仍缔约，转让方承担主要补偿责任；受让方未提前核实土地权属性质、未查询审批要求，自身存在审慎义务缺失，自行承担部分投入损失。司法实践中多通过调解，结合土地耕种年限、收益情况确定补偿金额。

问答 3：和自然资源局直接签订国有土地租赁合同，是否等同于取得土地转让权利？

答：二者法律性质完全不同。国有土地租赁合同建立的是租赁债权关系，使用权仅在租赁期限内享有；土地转让完成审批、补缴出让金后，受让人才完整取得物权性质的土地使用权。仅持有租赁协议，不能对抗原划拨权利人基于无效转让合同提出的返还主张。

问答 4：集体农用地承包流转，是否适用划拨土地转让审批规则？

答：不适用两套法律体系。集体土地承包流转适用《农村土地承包法》，仅需村集体备案、经集体经济组织同意即可流转；国有划拨荒地属于国有建设用地 / 农用地，受《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》约束，必须履行政府专项转让审批程序，不可混淆两类土地交易流程。

五、全文总结

涉农土地尤其是国有划拨荒地流转，兼具行政监管与民事合同双重法律属性，交易各方极易因忽视前置审批程序引发合同无效、土地返还、经济损失等系列纠纷。本案通过一审判决、二审调解完整展现划拨土地转让纠纷裁判逻辑，明确未经政府审批的划拨土地转让协议不具备法律效力，同时兼顾开荒投入、土地实际使用情况平衡双方经济利益。

土地流转交易前，建议提前核查土地权属档案、向自然资源主管部门确认流转审批要求，必要时委托专业涉农法律律师完成合同合规审查，从源头规避土地承包、土地转让类法律风险。